首页 > 协会活动 > 浏览文章
大会报告丨邢晶明：北京市建筑垃圾资源化综合利用政策体系与发展现状
2024年8月24日，2024年（第六届）建筑垃圾与城市发展大会在北京建筑大学西城校区隆重召开，北京市建筑节能与建筑材料管理事务中心再生资源室主任邢晶明分享了北京市建筑垃圾资源化综合利用政策体系与发展现状。
一、总体背景
近年来，随着我国经济的快速发展以及城镇化进程的加快，城镇固定资产投资额快速上升，建筑行业获得了更多的资金投入和良好的市场发展机遇，据相关统计分析，全国建筑业总产值占国内生产总值的约四分之一。面对持续高增长的新建建筑面积，建筑垃圾等固体废弃物的产生也必然增多，而国内建筑垃圾的整体处理水平与发达国家仍有差距。
据测算，近几年我国城市建筑垃圾年产生量超过35亿吨，是生活垃圾产生量的10倍左右，约占城市固体废物总量的40%，每10000㎡建筑施工面积平均产生550-600吨建筑垃圾，建筑垃圾已成为我国城市单一品种排放数量最大、最集中的固体垃圾。只要城市在发展，就会不同程度产生建筑垃圾，资源化综合利用是固废资源在城市更新过程中的必然载体，是城市体检的绿色指标，从建筑垃圾的产生，到资源化处置，再到再生产品的循环应用，建筑垃圾不断在随着城市的发展进行着全生命周期的资源反馈，我们要做的就是不断适应城市的发展与变化，不断实现建筑垃圾资源化利用的多元化和最大化。
二、国家层面的政策发展
2015年，十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”；
2017年，十九大报告提出：加快生态文明体制改革，建设美丽中国,“加强固体废弃物和垃圾处置”；
2017年，中央经济工作会议，各行业工作重心转移到“高质量发展”；
2018年，国务院办公厅发布“无废城市”试点方案，提出建筑垃圾要实现源头大幅减量、充分资源化利用和安全处置的工作目标；
2020年，全国人大修订通过新版《固体废物污染环境防治法》，新增了建筑垃圾独立章节；
2020年，住建部发布《建筑垃圾减量化指导意见》，明确建筑垃圾减量化工作机制及量化指标；
2022年，二十大报告提出”实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系”。
三、北京市的政策发展
2018年4月，《关于进一步加强建筑废弃物资源化综合利用工作的意见》（京建法〔2018〕7号）；
2019年4月，《关于调整建筑废弃物再生产品种类及应用工程部位的通知》（京建发〔2019〕148号）；
2019年11月，北京市十五届人大常委会审议通过了新修订的《北京市生活垃圾管理条例》；
2020年7月，《北京市建筑垃圾处置管理规定》（市政府293号令）；
2022年11月，《关于进一步加强建筑垃圾分类处置和资源化综合利用工作的意见》（京管发〔2022〕24号）；
2023年3月，《北京市建筑垃圾运输企业监督管理办法》（京管发〔2023〕7号）；
2023年11月，北京市十六届人大常委会审议通过《北京市建筑绿色发展条例》。
四、重要政策文件条文解析
1.新版固废法对建筑垃圾作了哪些针对性规定？
建筑垃圾产生量大、消纳任务重，为加大推进建筑垃圾污染环境防治工作的力度，增加以下规定：
一是要求政府加强建筑垃圾污染环境的防治，建立分类处理制度，制定包括源头减量、分类处理、消纳设施和场所布局及建设等在内的建筑垃圾污染环境防治工作规划。
二是明确国家鼓励采用先进技术、工艺、设备和管理措施，推进建筑垃圾源头减量，建立建筑垃圾回收利用体系，要求政府推动建筑垃圾综合利用产品应用。
三是规定环境卫生主管部门负责建筑垃圾污染环境防治工作，建立建筑垃圾全过程管理制度，规范相关行为，推进综合利用，加强建筑垃圾处置设施、场所建设，保障处置安全，防止污染环境。
四是要求工程施工单位编制建筑垃圾处理方案并报备案。明确工程施工单位不得擅自倾倒、抛撒或者堆放工程施工过程中产生的建筑垃圾。
五是规定建筑垃圾转运、集中处置等设施建设用地保障和擅自倾倒、抛撒建筑垃圾的处罚等内容。
2.关于推进建筑垃圾减量化的指导意见
1）指导思想：建立健全建筑垃圾减量化工作机制，加强建筑垃圾源头管控，推动工程建设生产组织模式转变，有效减少工程建设过程建筑垃圾产生和排放，不断推进工程建设可持续发展和城乡人居环境改善。
2）基本原则：统筹规划，源头减量——统筹工程策划、设计、施工等阶段，从源头上预防和减少工程建设过程中建筑垃圾的产生，有效减少工程全寿命期的建筑垃圾排放。因地制宜，系统推进——根据各地具体要求和工程项目实际情况，整合资源，制定计划，多措并举，系统推进建筑垃圾减量化工作。创新驱动，精细管理——推动建筑垃圾减量化技术和管理创新，推行精细化设计和施工，实现施工现场建筑垃圾分类管控和再利用。
3）工作目标：2020年底，各地区建筑垃圾减量化工作机制初步建立；2025年底，各地区建筑垃圾减量化工作机制进一步完善，新建建筑施工现场建筑垃圾（不包括工程渣土、工程泥浆）排放量每万平方米不高于300吨，装配式建筑施工现场建筑垃圾（不包括工程渣土、工程泥浆）排放量每万平方米不高于200吨。
3.关于进一步加强建筑废弃物资源化综合利用工作的意见
1）明确各方职责
各区政府是建筑垃圾资源化综合利用的责任主体，市级相关工作由市城市管理委、市住房城乡建设委、市规划国土委、市发展改革委、市交通委、市环保局、市财政局、市国税局、市质监局、市园林绿化局、市水务局等部门统筹负责。各部门按照职责分工，密切协调配合，扎实做好全市建筑废弃物资源化综合利用工作。
市城市管理委负责建筑垃圾消纳的监管，将各区建设的临时性（或半固定式）建筑废弃物资源化利用设施纳入处置地点的选择范围；市住房城乡建设委负责建筑废弃物再生产品推广。各区应明确建筑垃圾综合利用管理部门，负责本区建筑废弃物资源化综合利用管理工作，并统筹“疏解整治促提升”等各类资金支持拆除违法建设产生的建筑废弃物资源化处置。
2）实行一体化管理模式
本市建筑拆除工程实行建筑拆除、建筑废弃物资源化利用一体化管理。拆除工程发包单位应将建筑拆除同建筑废弃物资源化利用一并发包，鼓励发包给具有建筑废弃物资源化处置能力的拆除工程单位或由建筑废弃物资源化处置单位和拆除工程单位组成的联合体。拆除工程发包单位应对承包单位的建筑废弃物资源化处置业绩、设备和人员等情况进行核实。
3）明确建筑垃圾处置费用及标准
拆除工程建筑废弃物资源化处置费用应由发包、承包单位在合同中明确，并纳入项目拆除成本或项目建设成本中。发包单位应保证必要的安全生产和环境保护措施费用。
鼓励拆除工程在拆除现场实施建筑废弃物资源化综合利用，处置费用标准可试点按不高于现行建筑垃圾处理费标准的150%执行。非现场资源化处置费价格按现行建筑垃圾处理费标准执行。
4）因地制宜设置临时性资源化处置设施
拆除类项目，应当在拆除现场实施建筑废弃物资源化综合利用。各区可因地制宜建设1-2个临时性（或半固定式）建筑废弃物资源化利用设施，待任务完成后拆除，规划国土、环保等有关部门应依法加快办理相关手续。拆除的建筑垃圾在拆除现场存放原则上不得超过6个月。需要转运或现场无法实施资源化综合利用的，应按照城市管理部门的相关规定将建筑废弃物运至有资质的消纳场或固定式资源化处置工厂进行合理处置。无法实施资源化处置的生活垃圾、工业垃圾、危险废弃物、有毒有害废弃物等，应按照“谁产生，谁负责”以及行业监管的原则，由产生单位妥善处置。
5）再生产品的应用要求
本市政府财政性资金以及国有单位资金投资占控股或主导地位的建设工程（政府性投资工程），在技术指标符合设计要求及满足使用功能的前提下，应率先在指定工程部位选用建筑废弃物再生产品。
鼓励社会投资工程优先使用建筑废弃物再生产品。
6）约定工程参建各方的责任
建设单位应当在设计任务书中明确再生产品的使用设计要求。
设计单位应当在设计文件说明中载明再生产品的优先使用要求。
施工图审查单位对设计文件中是否涉及相关内容进行审查。
在建设工程项目开工前的施工组织方案审查阶段，建设单位应按照最新发布的再生产品种类及应用工程部位规定，要求设计单位在设计交底中明确具体使用工程部位和产品。
施工单位应当严格按照设计文件要求进行施工，确保在指定工程部位按规定使用再生产品。
监理单位应按照设计文件和有关规范要求认真履行监理工作职责。
7）税收优惠政策
建筑废弃物资源化处置企业可按照《关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》（财税〔2015〕78号）的有关规定享受税收优惠政策。
2021年，财政部和国家税务总局联合发布了第40号公告《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》，自2022年3月1日起执行新的增值税优惠目录。
4.关于调整建筑废弃物再生产品种类及应用工程部位的通知
1）再次强调再生产品应用的要求和范围，引导多方向应用
本市政府财政性资金以及国有单位资金投资占控股或主导地位的建设工程（政府性投资工程），在技术指标符合设计要求及满足使用功能的前提下选用建筑废弃物再生产品时，应按本通知再生产品种类及应用工程部位要求选用再生产品。
各区要加强宣传引导，以本区道路、园林绿化、河道治理、人行步道等政府投资工程建材使用需求为导向，引导资源化处置企业优先生产符合本区工程建设需求的再生产品◆鼓励非政府投资工程积极使用再生产品。
2）对再生产品生产企业提出相关要求
建筑拆除企业、资源化处置企业应加强处置源头建筑垃圾分类管理，提升资源化处置水平，保障再生产品质量，并通过信息管理系统及时报送建筑垃圾产生量和处置量、资源化再生产品产生量、使用量和库存量等信息。部分再生产品质量检验执行标准可参见本通知附件。
3）增加违规处理条款
各区住房城乡建设、城市管理、交通、园林绿化、水务等行业主管部门应按照工程监管权限，对政府投资工程再生产品使用情况进行专项检查，发现施工单位、监理单位在施工时未按设计要求落实再生产品使用的，责令改正，并根据本市建筑业企业资质及人员资格动态监督管理规定对违规单位和人员进行处理,按照相关法律法规进行处罚。
4）再生产品种类及应用工程部位
5.北京市建筑垃圾处置管理规定
1）重要意义
北京市第一部针对建筑垃圾管理的上位法，在法律层面上明确了建筑垃圾资源化综合利用各方主体责任，再生产品使用要求等，更加有力地保障了北京市建筑垃圾资源化综合利用工作的开展，对于北京市建筑垃圾综合治理水平的提升有着重要作用。
-
明确建筑垃圾管理范围、基本原则及要求、职责体系；
-
厘清建筑垃圾处置过程中各相关方的主体责任；
-
实行建筑垃圾源头分类，简化审批手续，提高资源化利用水平；
-
提出强化科技手段应用，提升治理精细化水平；
-
严格监管措施和法律责任，进一步加强管理处罚力度。
2）明确建筑垃圾的定义
根据第二条的规定 本规定所称建筑垃圾，是指新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等，强制拆除违法建设以及装饰装修房屋过程中产生的弃土（包括但不限于开槽渣土、级配砂石）、弃料以及其他固体废物。
3）明确建筑垃圾管理的基本原则及基本要求
本市建筑垃圾管理遵循减量化、资源化、无害化和产生者承担处置责任的原则（第3条）
明确建筑垃圾产生者负有建筑垃圾处置义务，委托他人处置建筑垃圾的，应当承担处置费用（第6条第1款）。
任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾，不得将建筑垃圾与其他生活垃圾、危险废物混合，不得未经许可从事建筑垃圾运输、消纳等活动（第6条第2款）。
4）进一步理顺各级政府及部门职责
市人民政府统一领导全市建筑垃圾管理工作，确定全市建筑垃圾管理目标，制定各区建筑垃圾总量控制指标。
市城市管理部门负责本市行政区域内建筑垃圾管理工作的综合协调、统筹规划、督促指导和检查考核，对建筑垃圾倾倒、堆放、贮存、运输、消纳、利用等处置活动实施监督管理。
明确住建、交通、水务、园林等相关部门在建筑垃圾管理方面的相关职责（第4条），相关部门将本行业年度建筑垃圾产生总量和弃土需求总量共享到管理与服务平台，供社会查询。
明确城管执法、住建等部门和街乡建立监管和执法的协调配合机制，加强对建筑垃圾处置活动的日常巡查检查。
区人民政府应当加强本行政区域内的建筑垃圾管理工作，组织落实管理目标和总量控制目标，每年年初根据这两个目标，确定本行政区域建筑垃圾年度产生总量和处置总量，如需跨区处置，承担异地处置费用。
区城市管理部门对消纳情况的备案和监督检查，对相关主体的许可和许可的撤销，定期对本区弃土需求情况进行调查，适时更新、共享到建筑垃圾管理与服务平台。
5）明确不同类别建筑垃圾的一般处置要求
居民装饰装修——对于居民装饰装修房屋产生的建筑垃圾，居民应当按照生活垃圾分类管理责任人的要求进行处置，并承担相应处置费用（第10条）。
建设工程的建筑垃圾——对于建设工程产生的建筑垃圾, 在勘察设计阶段，建设单位应当测算产生垃圾的种类和数量，制定建筑垃圾治理方案，费用在工程造价中列支（第11条）。
施工现场的垃圾——在施工现场，施工单位应当编制建筑垃圾处理方案，并公示处理方案概要和消纳备案信息，通知运输单位及时清运建筑垃圾，对需要临时贮存的，采取扬尘防治措施（第20条、第21条）。
6）明确建筑垃圾运输要求，规范建筑垃圾运输行为
取得垃圾运输经营许可和车辆准运证。运输单位应当取得垃圾运输经营许可，运输车辆应当符合国家和本市相关标准，并取得建筑垃圾准运许可。
安装车载监控终端和电子运单机制。运输车辆应当安装具备定位和称重功能的车载监控终端（第18条）；运输中应当采取措施防止运输车辆遗撒、泄漏建筑垃圾，不得与其他垃圾混装混运，实行一辆车对应一份电子运单，如实记录建筑垃圾的种类、数量和流向等情况。
7）建筑垃圾消纳场和临时处置点经营单位应当符合规定
按照消纳处置协议的约定接收符合分类标准的建筑垃圾；
对非作业区域采取覆盖、绿化，对作业区域采取密闭或者实施洒水降尘工艺等扬尘污染防治措施，禁止土层裸露；
在作业出入口设置双向称重系统，保持其正常运转，如实记录进出场的建筑垃圾运输车辆载重状况，并按照规定实时传输至本市建筑垃圾管理和服务平台。
在作业场所安装运输车辆识别和扬尘污染实时监控装置，保持其正常运转，并按照规定接入本市建筑垃圾管理和服务平台。
将建筑垃圾接收量、处置量及再生产品生产供应等数据实时传输至本市建筑垃圾管理和服务平台。
8）明确源头分类的处置要求
弃土应该通过工程回填、矿坑修复、堆山造景、低洼填平等资源化利用的方式进行处置；
对于弃料和其他废弃物根据其是否有利用价值，分别进行资源化处置或者送至建筑垃圾消纳场所处置
9）简化审批手续
明确建设单位、生活垃圾分类管理责任人自行或者委托他人对建筑垃圾进行资源化利用，无需办理建筑垃圾消纳备案，无需签订建筑垃圾消纳处置协议
对于资源化利用不能就地进行，需要运输的，应当科学确定资源化利用人和资源化利用场所，签订建筑垃圾资源化利用协议。
10）从上位法层面进一步强化再生产品的应用范围
本市鼓励建筑垃圾的资源化利用，支持建筑垃圾再生产品的生产企业发展，鼓励建设工程选用建筑垃圾再生产品和可回收利用的建筑材料。
使用政府财政性资金以及国有投资占控股或者主导地位的建设工程的建设单位，应当按照国家和本市规定优先使用建筑垃圾再生产品。
建设工程使用建筑垃圾再生产品的，建设单位应当在设计任务书中明确再生产品的使用设计要求；设计单位应当将建筑垃圾再生产品使用要求纳入设计文件；施工单位应当在施工中按照设计文件要求使用建筑垃圾再生产品，并将使用建筑垃圾再生产品的相关资料纳入建设项目档案。
11）加强信息化建设，提升建筑垃圾治理的智能化水平
要求城市管理等部门依托卫星遥感、电子运单、在线监控等科技手段，加强对建筑垃圾处置活动的监测。
通过建立管理与服务平台，实时掌控建筑垃圾种类、数量和流向等信息，通过数据比对和数据匹配对建筑垃圾运输完成情况进行验证，通过采集车辆进出消纳场的信息、视频监管信息、扬尘信息等，实现产-运-消全过程管理。
6.关于进一步加强建筑垃圾分类处置和资源化综合利用工作的意见
2022年，为落实《新固废法》《北京市建筑垃圾处置管理规定》，十部门联合发布了规范性文件 《关于进一步加强建筑垃圾分类处置和资源化综合利用工作的意见》（京管发〔2022〕24号）。
1）进一步明确建筑垃圾的分类标准
按照资源类和处置类进行分类：
资源类包括工程渣土、工程泥浆，由产生单位按“市场主导、适当调控”原则实施利用。
处置类包括工程垃圾、拆除垃圾和装修垃圾，要求产生者承担处置费用，鼓励实施就地处置，无法就地处置的应按照就近原则选择资源化处置设施进行处置。
2）提出了各类建筑垃圾的处置意见
工程渣土实施直接利用，开槽黄土优先用于土地复垦、土壤改良、绿化造景和矿坑修复等生态建设修复工程；开槽砂石经资源化处置场所加工后，进入建材生产厂利用；杂填土进入处置场或填埋场实施处理。
工程泥浆采取就地资源化处置方式实施处理，无法就地处置的，经晒干后与工程渣土协同利用。
工程垃圾中的金属类弃料直接回用工程，无机非金属类弃料进行资源化处置加工为再生建材。
拆除垃圾进入建筑垃圾资源化处置设施进行处置。
装修垃圾按就近原则选择具备装修垃圾处置能力的设施处置，受托单位应按袋、按车或按重量收取费用。
3）进一步完善了全流程监管的模式
4）鼓励资源化处置设施建设
细化为就地、临时、固定三类处置设施；
可以设置就地设施，工程红线内建设，竣工前拆除；
临时设施设置宜不超过3-5年；
固定设施要符合规划要求；
各类设施建设运行符合标准要求（2023年已经发布并实施了处置设施运行规范）；
各类设施均应向城市管理部门报送信息。
5）加强再生产品能用尽用
强化再生产品强制使用政策，政府投资工程在指定部位应用尽用再生产品，最低应用比例不少于10%。
6）采取多项保障措施
7.北京市建筑绿色发展条例
1）提出了建筑项目绿色专篇管理制度
本市实行建筑项目绿色专篇管理制度。在建筑工程立项、规划、设计、施工、监理中应当编制绿色专篇，明确可再生能源与绿色建材应用、技术路径等相关内容。
建设单位应当将绿色专篇纳入项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告和设计方案等设计文件。设计、施工、监理单位应当分别将绿色专篇纳入项目设计文件、施工组织设计、监理实施细则或者方案，并按照要求开展相关活动。建设、设计、施工或者监理单位未按照规定编制绿色专篇的，由住建、规划自然资源部门责令限期改正；逾期不改的，处五万以上十万以下罚款。
建设单位在竣工验收时，应当组织设计、施工、监理等有关单位对建设用地规划条件中的建筑绿色发展要求落实情况进行查验。未进行查验或者查验不合格的，不得出具竣工验收合格报告。建设单位对查验不合格的建筑工程出具竣工验收合格报告的，由住建部门责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下罚款。
2）扩大政府投资工程范围
政府性资金参与投资建设的建筑工程应当按照建筑垃圾再生产品应用工程部位相关要求选用再生产品，鼓励其他建筑工程优先选用再生产品。
本市促进建筑垃圾减量化、资源化、无害化，推行建筑拆除和建筑垃圾贮存、运输、消纳、利用，以及再生产品使用一体化实施。处置费用应当按照规定纳入建筑工程概预算。
五、北京市建筑垃圾发展现状
政府性资金参与投资建设的建筑工程应当按照建筑垃圾再生产品应用工程部位相关要求选用再生产品，鼓励其他建筑工程优先选用再生产品。
本市促进建筑垃圾减量化、资源化、无害化，推行建筑拆除和建筑垃圾贮存、运输、消纳、利用，以及再生产品使用一体化实施。处置费用应当按照规定纳入建筑工程概预算。
1.政策标准保障体系
2.再生产品种类体系
全市现有正在运营的建筑垃圾资源化综合利用处置点位71个，现场临时性处置点位67个，年设计总处置能力约6000万吨；固定式点位4个，年设计总处置能力约400万吨，覆盖除东城、西城、经济技术开发区之外的全部行政辖区，主要城区已达到区域内的建筑垃圾产生量和资源化处置能力匹配的动态平衡，再生产品生产能力基本满足周边区域市场使用需求。
经过近年的市场化运营发展，北京市再生产品已不再局限于初期以再生粗细骨料为主的种类单一市场格局，逐渐形成了再生铺装材料、再生道路基础材料、再生回填材料、再生砌体材料、再生功能性材料新五大类建筑垃圾再生产品体系，呈现“产品多元，应用广泛，市场认可”的高质量发展趋势。
3.再生产品应用场景体系
2018年以来，北京市已累计资源化处置建筑垃圾超过2.８亿吨；累计生产各类再生产品超过2.1亿吨，累计应用超过1.9亿吨。再生产品在大兴新机场、小汤山医院、国际文化旅游区、温榆河公园等地标性建筑和街心公园、城市森林景观、社区路网、河道水系等民生基础设施项目中得到大量应用。
4.信息化服务监管体系
我们依托信息化和互联网+等技术，搭建了建筑垃圾再生产品信息平台，在市住房城乡建设委官方网站制作专题板块，动态发布全市资源化综合利用企业的再生产品种类、数量、地理位置、联系方式等信息，完善市场供需对接；开发建筑垃圾再生产品数据信息采集分析系统，通过月度采集数据的形式，建立全市再生产品生产、销售使用大数据台账，实现数据精准把控，分析真实可信，并反向促进行业企业自我提升和精细化管理。
5.创新发展体系
随着建筑垃圾资源化综合利用工作的不断推进，北京市建筑垃圾综合治理水平也在不断提升，我们经过不断总结经验、梳理问题、探索创新，逐渐形成了多种方式促进行业提升和经济增长的建筑垃圾资源化综合利用创新发展体系（2个实例）。
1）建筑垃圾源头减量和资源化利用融合管理模式
“一二三”工作体系，“一”是一个目标（施工项目建筑垃圾动态零排放）；“二”是两种途径（施工现场建筑垃圾源头减量、建筑垃圾再生产品循环利用）；“三”是三个控制（前期设计控制、施工过程管理控制、全周期循环利用控制），同步实现建筑垃圾的源头减量和再生资源的利用增量，在北京市丰台区的某个项目，我们进行了全过程跟踪统计，通过上述工作体系，最终折合每万平米建设工程可减排建筑垃圾约80吨，节约资金20万元，呈现建筑垃圾源头减量、降低成本投入、行业示范带头的“环保、经济、社会”三重效应。
2）鼓励北京市行业企业技术和管理输出交流
按照首都“四个中心”的功能定位，我们拓宽发展空间，立足首善标准，放眼全国，主动向前一步，构建北京和外省市的交流合作平台，鼓励北京市行业骨干企业造血输出。近年来，北京建工资源等首都标杆企业技术工艺装备陆续落地外阜项目，打出全国建筑垃圾资源化利用行业的“首都名片”，骨干企业管理和技术的整体输出已成为行业新的经济增长点。
