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我国建筑垃圾处理项目推行PFI融资模式的研究
时间：2014年01月20日信息来源：项目管理技术 点击：次
摘要：通过分析我国建筑垃圾处理状况、建筑垃圾处理项目在投资与管理运营中存在的问题，结合实际情况和相关的理论，提出了建筑垃圾处理项目较合适的建设运行方式是PFI，并分析了实行PFI模式应注意的问题，提出了政府在采用该模式时的对策建议。
关键词：PFI；融资模式；垃圾处理
0 引言
城市建筑垃圾已经成为众多城市当前面临的严峻问题。传统的直接填埋法不仅侵占了大量城市郊区土地，阻碍了城市化的发展，而且还严重破坏了环境，影响人体健康及城市的可持续发展。私人主动融资（Private Finance Initiative，PFI）是20世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资经济模式，其含义是利用私有资金进行基础设施项目的开发与运营。它在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源的高消耗等弊端，如能将PFI项目融资模式与我国的建筑垃圾处理项目进行妥善的结合和灵活的运用，将会促进建筑垃圾处理行业的发展，拓宽建筑垃圾处理项目的融资渠道。
1 我国现有建筑垃圾处理方式以及对环境的影响
1.1 现有的建筑垃圾处理方式
随着我国城市建设的加快，城市建筑垃圾数量急剧增加，据粗略统计，仅重庆市区全年产生的各类建筑垃圾达十万吨左右。由于市区没有专门的建筑垃圾处理场，大量建筑垃圾未经过任何处理，就随意露天堆放、填埋，耗用了大量宝贵的耕地，也给周围的环境带来一定的不良影响。同时，建筑垃圾中大部分资源没有得到更好的再生利用，造成了资源的浪费。
现有的建筑垃圾处理方式主要有以下几种：
（1）露天堆放。这是最常用、最常见的垃圾处理方式。这种由农业社会流传下来的传统的垃圾处理方式的优点是方便、省事。如果是农业社会，人口不多，垃圾量不大且垃圾的主要成分又几乎都能够经过自然过程分解，那么露天堆放并没有太大的问题。但是，在今天人口众多、城市过度膨胀的条件下，这种方式的弊端便暴露得极其明显。所以说，这是一种不可持续的垃圾处理方式。
（2）填埋处理。为了克服垃圾露天堆放的弊病，在20世纪60年代，一些发达国家就已经采用了填埋方式。这种方式是要事先建立垃圾填埋场，要花费时间选择合适的场所（一般是不适合于耕种又不会马上用于建筑的用地），要修建垃圾存放的围堰以及能够使垃圾中的污水得以渗透并能及时处理的小型污水处理设施，要用土壤以一定的厚度将垃圾掩埋并在之后能够种植花草树木。这意味着建一个垃圾填埋场要有相当大的投入。据资料显示，厦门的某个垃圾填埋场建设了3年，却因库容量的限制而只能使用10年。由此可见，垃圾的填埋方式虽然避免了露天堆放的一些弊端，但是由于其耗资巨大，使用时间短暂，而且仍然占用土地（有的国家或地区如日本、美国和香港在填埋场上建立建筑物，但已有很多问题出现），肯定不是最好的垃圾处理方式。
1.2 建筑垃圾对环境的影响
建筑垃圾具有数量大、组成成分种类多、性质复杂等特点，其主要为渣土、碎石块、废砂浆、砖瓦碎块、沥青块、废塑料、废金属料和废竹木等的混合物，如不做任何处理直接运往建筑垃圾堆放场堆放，堆放场的建筑垃圾一般需要经过数十年才可趋于稳定。在此期间，挥发出的有机酸，重金属离子等将会污染周边的地下水、地表水、土壤和空气，受污染的地域还可扩大至存放地之外的其他地方。而且，即使建筑垃圾已达到稳定化程度，污染环境的途径仍很多，污染形式也很复杂。建筑垃圾可直接或间接污染环境，一旦建筑垃圾造成环境污染或潜在的污染变为现实，消除这些污染往往需要比较复杂的技术和大量的资金投入，耗费较大的代价进行治理，并且很难使被污染破坏的环境复原。建筑垃圾对环境的危害主要表现在以下几个方面：
（1）侵占土地。目前我国绝大部分建筑垃圾未经处理而直接运往郊外堆放，据估计，每堆放10 000t建筑垃圾约需占用0.067hm2的土地。我国许多城市的近郊处常常是建筑垃圾的堆放场所，建筑垃圾的堆放占用了大量的生产用地，从而进一步加剧了我国人多地少的矛盾。随着我国经济的发展、城市建设规模的扩大以及人们居住条件的提高，建筑垃圾的产生量会越来越大，如不及时有效地处理和利用，建筑垃圾侵占土地的问题会变得更加严重。
（2）污染水体。建筑垃圾在堆放场经雨水淋湿浸透后，由于废砂浆和混凝土块中含有的大量水合硅酸钙和氢氧化钙溶出，废石膏中含有的大量硫酸根离子溶出，废金属料中含有的大量重金属离子溶出，同时废纸板和废木材自身厌氧降解产生木质酸和单宁酸并分解生成有机酸，堆放场建筑垃圾产生的渗滤水一般为强碱性并且含有大量的重金属离子、硫化氢以及一定量的有机物。如不加以控制任其流入江河、湖泊或渗入地下，就会导致地表和地下水的污染。水体被污染后会直接影响和危害水生生物的生存和水资源的利用。
（3）污染大气。建筑垃圾废石膏中含有大量的硫酸根离子，硫酸根离子在厌氧条件下会转化为具有臭鸡蛋味的硫化氢，废纸板和废木材在厌氧条件下可溶出木质素和单宁酸并分解生成挥发性有机酸，这些有害气体排放到空气中就会污染大气。
（4）污染土壤。建筑垃圾及其渗滤水所含有的有害物质对土壤会产生污染，其对土壤的污染包括改变土壤的物理结构和化学性质，影响植物营养吸收和生长；影响土壤中微生物的活动，破坏土壤内部的生态平衡；有害物质在土壤中发生积累，致使土壤中有害物质超标，妨碍植物生长，严重时甚至导致植物死亡；有害物质还会通过植物吸收，转移到果实体内，通过食物链影响人体健康和饲喂的动物；此外，建筑垃圾携带的病菌还会传播疾病，对环境形成生物污染等。
（5）影响市容和环境卫生。目前我国建筑垃圾的综合利用率很低，许多地区建筑垃圾未经任何处理，便被施工单位运往郊外或乡村，采用露天堆放或简易填埋的方式进行处理，而且建筑垃圾运输大多采用非封闭式运输车，不可避免地引起运输过程中垃圾遗撒、粉尘和灰砂飞扬等问题，严重影响了城市的容貌和景观。
2 PFI模式与建筑垃圾项目结合的必要性
建筑垃圾项目属城市基础设施项目，一次性工程投资和运行费用高，运行管理难度大。目前建筑垃圾处理设施建设资金和运行费用的缺乏是我国垃圾处理方式落后于国际水平的主要原因，采用PFI模式来实施建筑垃圾处理项目是解决这一难题的有效方法。它有以下优点：
（1）可以弥补财政预算不足。长期以来，我国政府承担着基础设施建设的任务。尤其是20世纪80年代以来，国家预算内投资是以年均4%的速度增长的，但是仍远远低于年均20%的全部基本建设投资增幅的要求。从1987年开始，政府储蓄已不能支撑政府对基本建设项目的投资，其中的差额由当年的23.7亿元增加到1999年的2 229.98亿元。1998年8月，国家增发1 000亿元财政债券和增加1 000亿元银行贷款，定向于我国基础设施建设，其中有1/4投向城镇公共基础设施建设。尽管如此，仍不能满足经济和社会发展对基础设施的需求，而资金短缺是首要的问题。所以，开辟新的投资渠道采用PFI模式可以拓宽资金来源，引进外资和利用民间资本，减少政府的财政支出和债务负担，加快发展建筑垃圾处理项目。
（2）可以分散项目的投资风险。建筑垃圾处理项目一般投资大，周期长，参与主体多，不确定的因素很多，因而承担的风险也很大。PFI模式下，项目公司负责项目的设计、开发、融资、建造和经营，项目进行过程中各环节所产生的一系列风险，如商业风险、融资风险、开发风险、建造和完工风险、经营和维护风险以及环保风险等，转嫁给了民间私人机构，改变了传统的基础设施建设项目风险由政府和相关部门单独承担的局面，分散了项目的投资风险。
（3）有利于提高垃圾处理行业的经营管理效率。PFI模式可以发挥外资和私营机构的能动性和创造性，提高建设、经营、维护和管理效率，引进先进的管理和技术，从而带动我国垃圾处理行业水平的提高。
（4）有利于合理利用资源。PFI项目的还贷能力取决于项目本身效益，且大多采用国际招标，可行性论证较严谨，避免了无效益项目开工或重复建设。
3 PFI模式在建筑垃圾处理项目中存在的问题
3.1 政府面临较大风险
在建筑垃圾处理项目中，政府面临的风险主要有：当政府对此基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担；如果政府规划滞后和监管不力，容易造成私营企业的不规范参与和竞争，导致建筑垃圾处理行业的不规范运作和无序问题；承包商延误工期，投资超支，筹资困难；承包商破产或因不可抗力终止合同，造成建筑垃圾处理设施不能如期建成并投入使用；少数不具备资金和技术实力的环保企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府。
3.2 项目公司面临较大风险
项目公司面临的风险主要有：政府不讲信誉和政策不稳定，它是项目公司介入基础设施领域的最大障碍和风险；项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动；项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。
3.3 PFI法规不健全
我国目前法律法规体系不够健全，尚没有成文的PFI法规，公平竞争的市场环境尚未形成，环保产业标准体系尚未建立，不正当的市场竞争和一些地区地方保护主义仍然存在。这都对新兴的垃圾发电等环保市场产生不良的影响，挫伤了广大投资者的信心和积极性。
3.4 缺乏PFI专业人才
PFI模式在许多方面都有一套独特的运行规则和方法，需要专业人员来实施， 以确保项目的顺利进行。而我国引入 PFI 的时间不长， PFI 的人才相当匮乏。
4 PFI模式在建筑垃圾处理项目中应用的对策
借鉴国内外发展 PFI 的经验，针对上述问题可采取以下对策。
4.1 积极进行风险管理与控制
一个 PFI 项目的成败很大程度上取决于是否能识别各种风险，采取有效的手段控制风险。在建筑垃圾处理项目中的风险管理主要有：
（1）政治风险管理。项目所发生的政治风险主要由政府承担。目前项目公司可以采取为政治风险进行投保、引入多边机构参与项目贷款或是引入当地有实力企业（尤其是国有企业）参与项目建设经营等方式规避政治风险。对于政策变动风险，可以在签订特许权协议时规定政策变动时的具体操作办法，当遇到由于政策变动而导致投资者经济利益受到侵害时，应由政府给予适当的补偿。
（2）违约风险管理。为了规避违约风险，政府应选择那些有经济和技术实力的企业来运作建筑垃圾处理项目， 保证合同的履行。必须防止一些“三无”（无环保业务经验、无资金实力、无技术力量）企业通过低价策略取得运营资格。在签订特许经营权协议时， 要求相关义务方提供一定数量的履约保证金，还可以选择中立的第三方对合作中发生的纠纷进行调解和仲裁。为了防止企业违约导致的项目建设停滞，协议中还应该规定政府有权在这种情况下选择其他企业继续项目建设。
（3）经济风险管理。对于产品的市场风险，PFI项目投资主体可以和政府签订协议保证项目在特许期间运营的最低项目收入，例如由政府以合理的价格收购建筑垃圾发电项目全部发电量等。项目运营期间，政府减免企业运营税费，协助解决市场化运作中的有关政策处理和协调工作。对于利率风险，可以灵活地采取期权等金融工具规避由利率变化引起的经济损失。对于汇率风险，政府可以给项目公司自由汇兑的相关承诺，项目公司也应尽可能地在项目所在地举债，以避免由于币种不同带来的汇兑风险。
（4）完工风险管理。一般情况下，完工风险由承建商通过“交钥匙”承包合同来承担。并且承建商对项目的按时完工和项目设施必须达到设计标准负责。同时为了防止建设期间由融资困难引起的项目发生无法正常建设的情况，由项目发起人提供无条件的完工担保， 在承建商发生资金困难时给予必要的支持，同时政府也可以在特许权协议中签订提供额外资金保障措施的条款，以保障建筑垃圾处理项目建设的顺利进行。
（5）经营和维护风险管理。建筑垃圾处理厂建成后应由专业公司或运营商负责运营管理。完工的项目在运营期间仍有可能出现技术故障，为防范和控制此类风险，应采用成熟的技术，如果技术故障是由承包商造成的，可用承包商的履约保证来限制和转移风险，承包商的履约保证一般要延续到完工后的几个月或几年。技术维修和更新的风险一般由负责项目运营的公司通过运营应急费、备用贷款和支持贷款来承担。
（6）环保风险管理。在建筑垃圾处理厂招标阶段， 政府就应参考环保部门的意见，在特许权协议的签订阶段，环保部门的意见也应作为一个决定性的因素。在运营阶段也应接受环保部门的监管，因垃圾处理的二次污染风险很大，若监管不严，企业可能为了追求更多利润，而忽视垃圾处理质量，导致严重的二次污染，必须确保垃圾处理产生的污染物全部达标，不发生垃圾乱倒乱扔的行为，避免环境问题的再发生。
（7）不可抗拒风险管理。影响建筑垃圾处理项目的不可抗力风险主要有地震和洪水等，项目公司无法控制此类风险，只能采取保险的方式将风险转移给保险公司，保险公司不能投保的则由项目公司和政府分担。
4.2 完善投资环境
首先，应尽快制定专门的 PFI法规，明确 PFI 项目的立项、审批、招标、评标程序和办法，并对 PFI特许权协议的内容和项目的风险分担做出规定，建立我国进行 PFI 项目投资的基本法律框架。其次，政府作为监督者，应公正、公开地选择合适并具有竞争力的 PFI 项目经营者并与其建立良好的关系，保持透明的、稳定的、有权威的监管制度。政府与私人企业之间在许多涉及双方利益、风险分担等的方面，应在着眼于长久利益的前提下，达成相互的谅解。再次，要加快价格体系改革。政府按照“谁污染、谁付费”和垃圾发电厂等垃圾处理项目“补偿成本、保本微利”的原则，建立较为合理的收费价格体系及提供必要情况下的政府补贴，保证建成设施的正常运营。最后，积极培养PFI 专业人才。PFI 运作对项目管理人员的要求是很高的，需要其精通相关各方面知识。只有通过具有综合素质人员的共同努力，才能保证项目实施的成功。
4.3 鼓励内资参与建筑垃圾处理项目
现今我国民间资金充裕，同时还有一批资金力量和技术力量都很雄厚的民营企业，应鼓励民间资金与财政资金或外资结合，或民间资金独资建设PFI项目，甚至可以设立封闭式PFI产业基金，吸收社会闲散资金投资PFI项目。此外，国内银行也应积极参与 PFI 项目的融资。
5 结语
综上所述，要想在建筑垃圾处理项目中很快很好地实现PFI融资模式，一方面要加强政府的作用，政府应采取一些优惠政策，确立私营企业的准入准则，从而实现建筑垃圾处理项目融资的多元化，同时政府应规范市场，确立合理的报酬，确保公平竞争。另一方面私营企业应搞好人才的培养和引进，并要积极参与建筑垃圾处理项目的建设。总之，相关部门和机构应积极探索利用PFI模式来建设建筑垃圾处理项目，解决环保资金缺口问题，加快建筑垃圾处理这一高新环保产业的发展。
参考文献
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关键词：PFI；融资模式；垃圾处理
0 引言
城市建筑垃圾已经成为众多城市当前面临的严峻问题。传统的直接填埋法不仅侵占了大量城市郊区土地，阻碍了城市化的发展，而且还严重破坏了环境，影响人体健康及城市的可持续发展。私人主动融资（Private Finance Initiative，PFI）是20世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资经济模式，其含义是利用私有资金进行基础设施项目的开发与运营。它在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源的高消耗等弊端，如能将PFI项目融资模式与我国的建筑垃圾处理项目进行妥善的结合和灵活的运用，将会促进建筑垃圾处理行业的发展，拓宽建筑垃圾处理项目的融资渠道。
1 我国现有建筑垃圾处理方式以及对环境的影响
1.1 现有的建筑垃圾处理方式
随着我国城市建设的加快，城市建筑垃圾数量急剧增加，据粗略统计，仅重庆市区全年产生的各类建筑垃圾达十万吨左右。由于市区没有专门的建筑垃圾处理场，大量建筑垃圾未经过任何处理，就随意露天堆放、填埋，耗用了大量宝贵的耕地，也给周围的环境带来一定的不良影响。同时，建筑垃圾中大部分资源没有得到更好的再生利用，造成了资源的浪费。
现有的建筑垃圾处理方式主要有以下几种：
（1）露天堆放。这是最常用、最常见的垃圾处理方式。这种由农业社会流传下来的传统的垃圾处理方式的优点是方便、省事。如果是农业社会，人口不多，垃圾量不大且垃圾的主要成分又几乎都能够经过自然过程分解，那么露天堆放并没有太大的问题。但是，在今天人口众多、城市过度膨胀的条件下，这种方式的弊端便暴露得极其明显。所以说，这是一种不可持续的垃圾处理方式。
（2）填埋处理。为了克服垃圾露天堆放的弊病，在20世纪60年代，一些发达国家就已经采用了填埋方式。这种方式是要事先建立垃圾填埋场，要花费时间选择合适的场所（一般是不适合于耕种又不会马上用于建筑的用地），要修建垃圾存放的围堰以及能够使垃圾中的污水得以渗透并能及时处理的小型污水处理设施，要用土壤以一定的厚度将垃圾掩埋并在之后能够种植花草树木。这意味着建一个垃圾填埋场要有相当大的投入。据资料显示，厦门的某个垃圾填埋场建设了3年，却因库容量的限制而只能使用10年。由此可见，垃圾的填埋方式虽然避免了露天堆放的一些弊端，但是由于其耗资巨大，使用时间短暂，而且仍然占用土地（有的国家或地区如日本、美国和香港在填埋场上建立建筑物，但已有很多问题出现），肯定不是最好的垃圾处理方式。
1.2 建筑垃圾对环境的影响
建筑垃圾具有数量大、组成成分种类多、性质复杂等特点，其主要为渣土、碎石块、废砂浆、砖瓦碎块、沥青块、废塑料、废金属料和废竹木等的混合物，如不做任何处理直接运往建筑垃圾堆放场堆放，堆放场的建筑垃圾一般需要经过数十年才可趋于稳定。在此期间，挥发出的有机酸，重金属离子等将会污染周边的地下水、地表水、土壤和空气，受污染的地域还可扩大至存放地之外的其他地方。而且，即使建筑垃圾已达到稳定化程度，污染环境的途径仍很多，污染形式也很复杂。建筑垃圾可直接或间接污染环境，一旦建筑垃圾造成环境污染或潜在的污染变为现实，消除这些污染往往需要比较复杂的技术和大量的资金投入，耗费较大的代价进行治理，并且很难使被污染破坏的环境复原。建筑垃圾对环境的危害主要表现在以下几个方面：
（1）侵占土地。目前我国绝大部分建筑垃圾未经处理而直接运往郊外堆放，据估计，每堆放10 000t建筑垃圾约需占用0.067hm2的土地。我国许多城市的近郊处常常是建筑垃圾的堆放场所，建筑垃圾的堆放占用了大量的生产用地，从而进一步加剧了我国人多地少的矛盾。随着我国经济的发展、城市建设规模的扩大以及人们居住条件的提高，建筑垃圾的产生量会越来越大，如不及时有效地处理和利用，建筑垃圾侵占土地的问题会变得更加严重。
（2）污染水体。建筑垃圾在堆放场经雨水淋湿浸透后，由于废砂浆和混凝土块中含有的大量水合硅酸钙和氢氧化钙溶出，废石膏中含有的大量硫酸根离子溶出，废金属料中含有的大量重金属离子溶出，同时废纸板和废木材自身厌氧降解产生木质酸和单宁酸并分解生成有机酸，堆放场建筑垃圾产生的渗滤水一般为强碱性并且含有大量的重金属离子、硫化氢以及一定量的有机物。如不加以控制任其流入江河、湖泊或渗入地下，就会导致地表和地下水的污染。水体被污染后会直接影响和危害水生生物的生存和水资源的利用。
（3）污染大气。建筑垃圾废石膏中含有大量的硫酸根离子，硫酸根离子在厌氧条件下会转化为具有臭鸡蛋味的硫化氢，废纸板和废木材在厌氧条件下可溶出木质素和单宁酸并分解生成挥发性有机酸，这些有害气体排放到空气中就会污染大气。
（4）污染土壤。建筑垃圾及其渗滤水所含有的有害物质对土壤会产生污染，其对土壤的污染包括改变土壤的物理结构和化学性质，影响植物营养吸收和生长；影响土壤中微生物的活动，破坏土壤内部的生态平衡；有害物质在土壤中发生积累，致使土壤中有害物质超标，妨碍植物生长，严重时甚至导致植物死亡；有害物质还会通过植物吸收，转移到果实体内，通过食物链影响人体健康和饲喂的动物；此外，建筑垃圾携带的病菌还会传播疾病，对环境形成生物污染等。
（5）影响市容和环境卫生。目前我国建筑垃圾的综合利用率很低，许多地区建筑垃圾未经任何处理，便被施工单位运往郊外或乡村，采用露天堆放或简易填埋的方式进行处理，而且建筑垃圾运输大多采用非封闭式运输车，不可避免地引起运输过程中垃圾遗撒、粉尘和灰砂飞扬等问题，严重影响了城市的容貌和景观。
2 PFI模式与建筑垃圾项目结合的必要性
建筑垃圾项目属城市基础设施项目，一次性工程投资和运行费用高，运行管理难度大。目前建筑垃圾处理设施建设资金和运行费用的缺乏是我国垃圾处理方式落后于国际水平的主要原因，采用PFI模式来实施建筑垃圾处理项目是解决这一难题的有效方法。它有以下优点：
（1）可以弥补财政预算不足。长期以来，我国政府承担着基础设施建设的任务。尤其是20世纪80年代以来，国家预算内投资是以年均4%的速度增长的，但是仍远远低于年均20%的全部基本建设投资增幅的要求。从1987年开始，政府储蓄已不能支撑政府对基本建设项目的投资，其中的差额由当年的23.7亿元增加到1999年的2 229.98亿元。1998年8月，国家增发1 000亿元财政债券和增加1 000亿元银行贷款，定向于我国基础设施建设，其中有1/4投向城镇公共基础设施建设。尽管如此，仍不能满足经济和社会发展对基础设施的需求，而资金短缺是首要的问题。所以，开辟新的投资渠道采用PFI模式可以拓宽资金来源，引进外资和利用民间资本，减少政府的财政支出和债务负担，加快发展建筑垃圾处理项目。
（2）可以分散项目的投资风险。建筑垃圾处理项目一般投资大，周期长，参与主体多，不确定的因素很多，因而承担的风险也很大。PFI模式下，项目公司负责项目的设计、开发、融资、建造和经营，项目进行过程中各环节所产生的一系列风险，如商业风险、融资风险、开发风险、建造和完工风险、经营和维护风险以及环保风险等，转嫁给了民间私人机构，改变了传统的基础设施建设项目风险由政府和相关部门单独承担的局面，分散了项目的投资风险。
（3）有利于提高垃圾处理行业的经营管理效率。PFI模式可以发挥外资和私营机构的能动性和创造性，提高建设、经营、维护和管理效率，引进先进的管理和技术，从而带动我国垃圾处理行业水平的提高。
（4）有利于合理利用资源。PFI项目的还贷能力取决于项目本身效益，且大多采用国际招标，可行性论证较严谨，避免了无效益项目开工或重复建设。
3 PFI模式在建筑垃圾处理项目中存在的问题
3.1 政府面临较大风险
在建筑垃圾处理项目中，政府面临的风险主要有：当政府对此基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担；如果政府规划滞后和监管不力，容易造成私营企业的不规范参与和竞争，导致建筑垃圾处理行业的不规范运作和无序问题；承包商延误工期，投资超支，筹资困难；承包商破产或因不可抗力终止合同，造成建筑垃圾处理设施不能如期建成并投入使用；少数不具备资金和技术实力的环保企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府。
3.2 项目公司面临较大风险
项目公司面临的风险主要有：政府不讲信誉和政策不稳定，它是项目公司介入基础设施领域的最大障碍和风险；项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动；项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。
3.3 PFI法规不健全
我国目前法律法规体系不够健全，尚没有成文的PFI法规，公平竞争的市场环境尚未形成，环保产业标准体系尚未建立，不正当的市场竞争和一些地区地方保护主义仍然存在。这都对新兴的垃圾发电等环保市场产生不良的影响，挫伤了广大投资者的信心和积极性。
3.4 缺乏PFI专业人才
PFI模式在许多方面都有一套独特的运行规则和方法，需要专业人员来实施， 以确保项目的顺利进行。而我国引入 PFI 的时间不长， PFI 的人才相当匮乏。
4 PFI模式在建筑垃圾处理项目中应用的对策
借鉴国内外发展 PFI 的经验，针对上述问题可采取以下对策。
4.1 积极进行风险管理与控制
一个 PFI 项目的成败很大程度上取决于是否能识别各种风险，采取有效的手段控制风险。在建筑垃圾处理项目中的风险管理主要有：
（1）政治风险管理。项目所发生的政治风险主要由政府承担。目前项目公司可以采取为政治风险进行投保、引入多边机构参与项目贷款或是引入当地有实力企业（尤其是国有企业）参与项目建设经营等方式规避政治风险。对于政策变动风险，可以在签订特许权协议时规定政策变动时的具体操作办法，当遇到由于政策变动而导致投资者经济利益受到侵害时，应由政府给予适当的补偿。
（2）违约风险管理。为了规避违约风险，政府应选择那些有经济和技术实力的企业来运作建筑垃圾处理项目， 保证合同的履行。必须防止一些“三无”（无环保业务经验、无资金实力、无技术力量）企业通过低价策略取得运营资格。在签订特许经营权协议时， 要求相关义务方提供一定数量的履约保证金，还可以选择中立的第三方对合作中发生的纠纷进行调解和仲裁。为了防止企业违约导致的项目建设停滞，协议中还应该规定政府有权在这种情况下选择其他企业继续项目建设。
（3）经济风险管理。对于产品的市场风险，PFI项目投资主体可以和政府签订协议保证项目在特许期间运营的最低项目收入，例如由政府以合理的价格收购建筑垃圾发电项目全部发电量等。项目运营期间，政府减免企业运营税费，协助解决市场化运作中的有关政策处理和协调工作。对于利率风险，可以灵活地采取期权等金融工具规避由利率变化引起的经济损失。对于汇率风险，政府可以给项目公司自由汇兑的相关承诺，项目公司也应尽可能地在项目所在地举债，以避免由于币种不同带来的汇兑风险。
（4）完工风险管理。一般情况下，完工风险由承建商通过“交钥匙”承包合同来承担。并且承建商对项目的按时完工和项目设施必须达到设计标准负责。同时为了防止建设期间由融资困难引起的项目发生无法正常建设的情况，由项目发起人提供无条件的完工担保， 在承建商发生资金困难时给予必要的支持，同时政府也可以在特许权协议中签订提供额外资金保障措施的条款，以保障建筑垃圾处理项目建设的顺利进行。
（5）经营和维护风险管理。建筑垃圾处理厂建成后应由专业公司或运营商负责运营管理。完工的项目在运营期间仍有可能出现技术故障，为防范和控制此类风险，应采用成熟的技术，如果技术故障是由承包商造成的，可用承包商的履约保证来限制和转移风险，承包商的履约保证一般要延续到完工后的几个月或几年。技术维修和更新的风险一般由负责项目运营的公司通过运营应急费、备用贷款和支持贷款来承担。
（6）环保风险管理。在建筑垃圾处理厂招标阶段， 政府就应参考环保部门的意见，在特许权协议的签订阶段，环保部门的意见也应作为一个决定性的因素。在运营阶段也应接受环保部门的监管，因垃圾处理的二次污染风险很大，若监管不严，企业可能为了追求更多利润，而忽视垃圾处理质量，导致严重的二次污染，必须确保垃圾处理产生的污染物全部达标，不发生垃圾乱倒乱扔的行为，避免环境问题的再发生。
（7）不可抗拒风险管理。影响建筑垃圾处理项目的不可抗力风险主要有地震和洪水等，项目公司无法控制此类风险，只能采取保险的方式将风险转移给保险公司，保险公司不能投保的则由项目公司和政府分担。
4.2 完善投资环境
首先，应尽快制定专门的 PFI法规，明确 PFI 项目的立项、审批、招标、评标程序和办法，并对 PFI特许权协议的内容和项目的风险分担做出规定，建立我国进行 PFI 项目投资的基本法律框架。其次，政府作为监督者，应公正、公开地选择合适并具有竞争力的 PFI 项目经营者并与其建立良好的关系，保持透明的、稳定的、有权威的监管制度。政府与私人企业之间在许多涉及双方利益、风险分担等的方面，应在着眼于长久利益的前提下，达成相互的谅解。再次，要加快价格体系改革。政府按照“谁污染、谁付费”和垃圾发电厂等垃圾处理项目“补偿成本、保本微利”的原则，建立较为合理的收费价格体系及提供必要情况下的政府补贴，保证建成设施的正常运营。最后，积极培养PFI 专业人才。PFI 运作对项目管理人员的要求是很高的，需要其精通相关各方面知识。只有通过具有综合素质人员的共同努力，才能保证项目实施的成功。
4.3 鼓励内资参与建筑垃圾处理项目
现今我国民间资金充裕，同时还有一批资金力量和技术力量都很雄厚的民营企业，应鼓励民间资金与财政资金或外资结合，或民间资金独资建设PFI项目，甚至可以设立封闭式PFI产业基金，吸收社会闲散资金投资PFI项目。此外，国内银行也应积极参与 PFI 项目的融资。
5 结语
综上所述，要想在建筑垃圾处理项目中很快很好地实现PFI融资模式，一方面要加强政府的作用，政府应采取一些优惠政策，确立私营企业的准入准则，从而实现建筑垃圾处理项目融资的多元化，同时政府应规范市场，确立合理的报酬，确保公平竞争。另一方面私营企业应搞好人才的培养和引进，并要积极参与建筑垃圾处理项目的建设。总之，相关部门和机构应积极探索利用PFI模式来建设建筑垃圾处理项目，解决环保资金缺口问题，加快建筑垃圾处理这一高新环保产业的发展。
参考文献
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(作者：刘贵文；符定辉 )
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