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湖南省建筑垃圾回收回用产业发展配套政策研究
时间：2014年09月19日信息来源：本站原创 点击：次
湖南省建筑垃圾存量大、问题多，95%以上的建筑垃圾未经过任何处理就直接填埋或者露天堆放，不仅占用了大量的土地资源，而且造成土壤、大气、地下水污染。由于建筑垃圾循环利用产业具有公益性、基础性、战略性的特点，如果缺乏政策资源的有效扶持，完全依靠市场的力量，很难推动湖南省建筑垃圾资源化循环利用产业的发展。研究本课题有助于政府相关部门有针对性地制定促进建筑垃圾回收回用产业发展的政策，有助于形成合力促进建筑垃圾回收回用产业的发展。
一、湖南省建筑垃圾回收回用产业发展的现状
1、制度供给状况
湖南省与全国大多数其他兄弟省份一样，对从事建筑垃圾回收回用行业企业，除国家对建筑节能材料在财政、税收等方面的优惠政策外，无实际性的地方财政、税收及其他强有力的激励措施。在整个产业链，目前有序管理的就是建筑垃圾收运管理，长沙、怀化、益阳、湘潭、株洲、常德、岳阳等城市先后出台了城市建筑垃圾管理办法，垃圾的收集、运输环节管理已经走上正轨。2010年2月，长沙市取消了延续13年的建筑垃圾处置收费项目，长沙市渣土管理处从繁杂的收费工作中解脱出来，回归到公共事务管理轨道。在产业链的其他节点，无论是制度安排，还是扶持政策，都是空白。
2、企业生存状况
在省城长沙市，仅有2家以建筑垃圾为原料生产再生砖的企业。其中1家已经断断续续坚持运作10年，其开发的加工设备已经取得国家发明专利。另1家企业以建筑垃圾的资源化为辅助业务。这2家企业均反映在原料上得不到保障，买来的原料都是混合原料，所以在加工前还得进行分选。由于原料不是分类拆解的，所以即使经过分选，加工后的产品也难以保持质量的一致性。这2家企业除了享受国家规定的税收优惠外，没有其他实际性的地方政府支持。尽管住建厅领导和市委市政府领导多次前列视察，也给予了诸多精神鼓励，但由于整个产业链的关键环节分属不同的政府管理部门，所以领导的指示很难落实。特别是建筑垃圾填埋场属于环卫部门的下属单位，填埋场可以收取一定的消纳费用，经济利益的驱动，使得环卫部门不愿意将建筑垃圾运送资源再生产单位。由于原料得不到供应保障，所以这两家企业多年来都是徘徊在生存的边缘，得不到长足的发展。
二、湖南省建筑垃圾回收回用产业发展存在的问题
1、概念的阴影
由于存在“建筑垃圾”这个概念，导致建筑垃圾循环利用产业链在原料采集使用和销售渠道上出现了两个障碍。一方面，因缺乏行业质量的标准，建筑企业不敢大胆使用以建筑垃圾为原料的再生砖，担心产品的质量问题；另一方面，客户对以“建筑垃圾”为原料的再生产品具有恐惧和排斥的心理。在调查中，有46%的被调查者表示担心产品中含有危害健康的物质，对再生产品明确表示排斥；有31%的被调查者认为，只要产品符合国家的相关标准，且重金属、放射性物质和其他有害物质的含量对人体健康不产生危害，可以考虑使用；有17%的被调查者，表示支持使用再生环保产品，另10%的被调查者表示无所谓。
2、产业链关键节点存在诸多阻梗
一是在项目设计阶段无建筑垃圾处理处置预算，产生的建筑垃圾无处置费用。二是新建项目无使用再生建材的硬性指标。这使得再生建材的销售渠道缺乏制度安排上的出口，仅仅依靠市场的力量，再生建材很难与天然建材竞争。三是无建筑垃圾资源化的制度规定。没有强制性的资源化规定，填埋场就成了建筑垃圾的归宿。填埋场一般由政府的部门采取收费制度经营。这就使得资源化的企业难以得到充足的原材料。四是缺乏再生产品质量标准。没有相应的标准，再生产品难以名正言顺进入市场，市场化道路受阻。五是对积极采用再生产品的建设项目没有激励政策。由于再生产品的特殊性，需要政府引导项目业主积极采用以建筑垃圾为原料的再生产品，如果政府给予采用再生产品的业主一定的奖励，将会大力推动再生建材的消费。
3、再生建筑产品效益较低
采用再生材料做成的产品，在市场上的销售价格往往比使用天然材料的产品要低，企业利润微薄，需要有一定的财政补贴和税收优惠扶持才能调动更多企业进入这个行业的积极性。同时再生产品的原材料及再生产品的运输距离对加工场地的要求具有一定的经济性选择，城市建设规划时就没有给建筑垃圾再生产的企业留有土地空间，企业在场地选址时，只能在城市郊区寻找建厂土地。运输距离过长增加的成本，削弱了产品的盈利能力。
三、主要发达国家支持和促进建筑垃圾回收回用产业发展的手段
建筑垃圾，主要包括建筑渣土、废砖、废瓦、散落的砂浆和混凝土,此外还有少量的钢材、木材、玻璃、塑料、各种包装材料等，在发达国家早就被誉为“看不见的金矿”，90%以上被加以循环利用。推进建筑垃圾综合利用，实现经济效益、生态效益和社会效益同步推进、协调发展，是建筑垃圾回收回用行业今后的发展方向。发达国家支持和促进建筑垃圾资源化产业发展的主要方法一方面是通过立法保证制度供给，另一方面是通过产业政策扶持和引导产业发展。
1、通过立法确保建筑垃圾的循环利用
德国是世界上最早开展建筑垃圾循环利用的国家。1978年的《废物处理法》、1994年的《循环经济和废物清除法》、1999年的《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》、2001年的《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》、2002年的《持续推动生态税改革法》等，均对建筑垃圾的回收回用做了立法层面的规定。
日本从20世纪60年代末就着手建筑垃圾的管理，制定了相应的法律、法规及政策措施，以促进建筑垃圾的转化和利用。1970年制定了《废弃物处理法》，1977年制定了《再生骨料和再生混凝土使用规范》，1991年制定了《资源重新利用促进法》，1991年制定了《再循环法》（1997年修订），1994年制定了《推进废弃物对政策行动计划》，1998年制定了《建设再循环指导方针》和《推进建筑副产物正确处理纲要》，2000年制定了《建筑工程用资材再资源化》、《由国家来推进采购环保产品》和《促进再生资源利用法》，2001年制定了《推进形成循环型社会基本法》、《（改进）废弃物处理法》、《促进废弃物处理指定设施配备》和《资源有效利用促进法》，2002年制定了《建筑再利用法》、《建筑工程资材再资源化法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》等。其中，《资源重新利用促进法》规定建筑施工过程中产生的渣土、混凝土块、沥青混凝土块、木材、金属等建筑垃圾，必须送往“再资源化设施”进行处理。
美国政府1965年制订的《固体废弃物处理法》经过五次修订，完善了包括信息公开、报告、资源再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激、使用优先、职业保护、公民诉讼等关于固体废物循环利用的法律制度。1980年制定的《超级基金法》规定“任何生产有工业废弃物的企业，必须自行妥善处理，不得擅自随意倾卸”，该法规从源头上限制了建筑垃圾的产生量，促使各企业自觉寻求建筑垃圾资源化利用途径。
英国从20世纪90年代起出台了涉及建筑垃圾减量化的法律法规，出版了一系列与建筑垃圾最小化设计相关的指导手册，而且政府和一些组织还建立了网站，为设计者、生产者和开发者提供这方面的最新信息并进行相应的宣传。
韩国于2003年12月颁布了《建设废弃物再生促进法》，并于2005年和2006年进行了两次修订。该法明确规定了国家、政府、订购者、排放者及建筑垃圾处理商的义务；规定了建设垃圾处理企业的设施、设备技术能力、资本及占地面积及规模等许可标准；规定了循环骨料的品质标准及设计施工指南；规定了循环骨料的品质认证要求及取消规定；规定了义务使用建筑垃圾再生骨料的工程范围和使用量；规定了违反该法不同事项下的罚则。
2、通过产业政策引导建筑垃圾的循环利用
德国、芬兰、瑞典政府为了鼓励私人投资建筑垃圾回收利用行业，采取了一些政策性扶持，如：德国对未处理利用的建筑垃圾征收每吨500欧元的处理费用；芬兰政府到对每吨建筑垃圾征收30欧元的税；瑞典政府对随意倾卸建筑垃圾者给予每吨40.9美元的罚款。这些征收的税费的60%以上直接用于扶持建筑垃圾处理企业。
美国在建筑垃圾产业政策方面，已经经历了“三个阶段”的演变。第一阶段是基于政府主导的命令与控制方法，通过行政手段实现污染控制；第二阶段是基于市场的经济刺激手段，强调企业在建筑垃圾产生方面的源头削减作用；第三阶段是实现政府的倡导和企业自律，更重要的是提高广大公众的参与意识和参与能力。美国政府通过特许经营的办法，授权一些企业在大中城市开设建筑垃圾处理厂，负责本市区建筑垃圾的处理。获得特许经营权的企业，必须依法对建筑垃圾进行分级处理。美国对建筑垃圾减量化特别重视，从标准、规范到政策、法规，从政府的控制措施到企业的自律行为，尽可能限制建筑垃圾的产生，通过财税政策鼓励和奖励建筑垃圾“零”排放。
英国政府将将政策的重心前移到产业链的前端，即在建筑设计阶段就贯彻建筑垃圾减量化和循环利用的理念。英国皇家建筑师协会(RIBA)要求在建筑设计阶段就介入建筑垃圾的减量化和循环利用，要求设计者从设计的源头减少建筑垃圾的产生。
荷兰政府实施“建筑垃圾源头削减策略”，即通过财税政策鼓励该行业企业在建筑垃圾形成之前，就通过科学管理和有效的控制措施将其减量化。
从发达国家建筑垃圾回收回用产业发展的趋势看，从设计开始就贯彻建筑垃圾的减量化和循环利用；从源头对建筑垃圾进行分类，推行源头分类收集和100%分类利用，是其发展的主要方向。从设计开始就贯彻建筑垃圾的减量化和循环利用，是指设计人员要贯彻循环利用的理念，实施模块化设计，将建筑材料变为可以拆卸和装配的模块，以便今后循环利用；源头分类就是要求产生建筑垃圾的施工单位在现场按垃圾成分的不同进行分类，对能现场回收利用的建筑垃圾就地消化，对不可利用的垃圾运送到指定地点集中处置。利用经济杠杆对产生建筑垃圾的个人或者单位分类取费，用以支持建筑垃圾综合利用产业企业的技术研发、确保获得特许经营权的企业获得比较稳定的经济效益和发展后劲，是发达国家在产业政策上的发展方向。分类取费是指按照产生建筑垃圾的个人或者单位对垃圾的分类程度及其建筑垃圾的可循环利用程度，按照等级分类收费。如果其产生的建筑垃圾可循环利用程度高，或者分类较好，便于回收回用企业再生利用，则取费较低，反之取费则高。
四、湖南省建筑垃圾回收回用产业发展对策
1、为“建筑垃圾”正名
建筑废弃物并不都是垃圾，除一小部分含有有害成分外，绝大部分是有价值的，可以循环利用的建筑原料。只要在拆解旧建筑物时做好分类，将生活垃圾、含重金属离子的灯管和油漆等有害物质分离开，其他的材料都可以重新利用。如果将建筑废弃物定名为“建筑垃圾”，一方面“垃圾”这个词会导致人们对其真实价值的忽略，另一方面，以“垃圾”为原料做出的再生产品容易受到购买者或者使用者本能的排斥。
所以，建议政府引导媒体和产业链的参与者，对建筑废弃物不再笼统地称为“建筑垃圾”，而应该将建筑废弃物分为“可再生建筑材料”和“有害垃圾”。对以“可再生建筑材料”为原料的产品，可定名为“绿色建材”或者“低碳建材”。
2、强制执行分类拆解
对旧建筑物实行强制分类拆解制度；对在建项目实施强制限量排放制度。专业拆解企业和施工企业在施工前就对整个项目废物的产量及收集做出评估和预案，确定有关分类回收的程序。对旧构筑物进行分类拆解，是最大限度地节约资源、减少浪费的最好办法。将小部分有害物质先行收集和处理，可以避免这些有害物质和绝大部分能够循环利用的建筑材料混在一起，最大限度地避免有害物质的扩散，避免所有的材料都变成“垃圾”。因此，强制执行分类拆解，是最大限度节约资源的唯一途径。相关部门可以通过市场准入和市场过程监控的办法来实施：由具有再生建筑材料生产资质的企业进行拆解作业；并由具备资质的监理公司对拆解作业进行监督。
在具体实施的过程中，政府强制执行招标预算定额，即对旧建筑拆除或新建筑项目，均在招标预算中列出废弃建筑材料的处理费用。政府采取强制许可的办法，只有取得政府许可的再生材料专业公司才有经营废弃建筑材料的权利。为避免其在经营中违规操作，采取第三方监管的办法，对其进行全过程监控，即由专业的监理公司实施监管。政府给予的任何优惠政策，必须由三方签证才可以兑现，即不管谁要兑现政策的优惠，则必须持有业主单位、专业运营公司和专业监理公司签字的单据才可以办理。因此，必要的行政许可和制度安排是强制执行分类拆解的前提条件。
3、实施拆解、分类、收运、加工一体化
为减少产业链上下游的交易成本，便于管理和高效利用，建议对建筑垃圾实施拆解、分类、收运、加工一体化作业，即由一家企业对建筑垃圾实施拆解、分类、收运、加工一体化作业流程。同时，需要建立一个健全动态的建筑垃圾全过程监管制度和信息公开制度，准确记录管理建筑垃圾种类、数量、运输车辆和去向等情况，确保建筑垃圾从拆解、分类、运输到加工处置全过程都规范有序。
4、分类消纳“建筑垃圾”。分类拆解后的废弃建筑材料
采取分流的办法消纳。第一，业主单位就地循环使用。为减少循环利用成本，由实施分类拆解的专业企业利用移动式设备，就地加工，供该项目使用。第二，如果不能完全就地消化，则运输至专业企业进行再加工，作为再生产品的原材料。第三，有害的建筑“垃圾”或者无利用价值的“垃圾”则运送到垃圾处理场进行无害化处理。
5、制定以“可再生建筑材料”为原料的产品标准和在建项目的定量排放标准
由政府相关部门制定以“可再生建筑材料”为原料的“绿色建材”产品标准，作为生产企业的执行标准。如果制定国家标准暂时有困难，可以先制定行业标准。产品标准是产品销售的通行证，有了产品标准，“绿色建材”产品才会有市场。行业主管部门或者行业协会负责“绿色建材”产品认证，通过认证的产品方可销售。
与此同时，政府颁布定量排放标准，即规定包括旧城改造和危房拆除、建材产品生产过程中产生的建筑垃圾、建筑物在施工过程中生产的垃圾、装修过程中产生的建筑垃圾的排放数量。对超量排放建筑垃圾的企业或者个人征收超量排放费。征收的超量排放费应远远高于正常排放费用，促使项目现场减量化和现场资源化。定量排放标准的实施，是项目现场减量化和项目现场资源化的动力之源。对新建项目在施工过程中产生的垃圾实施限量排放，是建筑垃圾源头减量的关键环节。而限量排放的前提是国家应该制定相应的定量排放标准。有了定量排放的标准，施工企业就有了约束。
6、打通“绿色建材”的销售通路
为了让“绿色建材”找到合理的出路，一方面，采用政府干预的办法，在项目建设可研、环评、初步设计及施工图设计审批时，硬性规定该项目必须接纳一定比例的“绿色建材”，才予以通过。另一方面，通过市场引导的方式，鼓励业主单位多使用“绿色建材”产品，凡是使用“绿色建材”达到一定的比例，均可以得到政府的奖励或者补贴。凡是市政工程，在同等条件下优先采购“绿色建材”。
7、鼓励“绿色建材”的技术研发，鼓励具备能力的企业参与产业链
通过科研立项资助、成果转化资助等方式鼓励企业进行技术创新；对采用先进技术的企业给予一定的设备采购补贴，或者采取以奖代补的方式，奖励采用先进技术设备的项目；对以“绿色建材”为主营业务的企业，从土地供给、税收优惠及财政补贴等方面予以扶持；对使用“绿色建材”产品的项目予以财政补贴。财政补贴的来源，一方面从产生建筑垃圾的单位收取，另一方面从节约的末端处理处置费用中开支，不足部分由财政设专项预算资金。以“绿色建材”为主营业务的企业，虽然具有公益性和民生性，但仍然以市场化方式运作，企业自负盈亏。政府通过核发特种经营许可的办法控制企业数量，避免恶性竞争。
8、由发改委牵头理顺管理体制和制定相关法规与政策
由于建筑垃圾资源化处置具有环境经济学和生态经济学意义上的外部性效用，完全依靠市场机制来促进该产业的发展是不现实的，所以该产业的发展需要政府做一定程度的干预。但是政府不能包办，只能通过法律、法规以及通过税收与补贴等法律和经济干预来推动。建议根据建筑垃圾公益性、基础性、战略性的特点，将建筑垃圾循环利用产业列为政策扶持的产业之一，由发改委牵头，协调住建、环保、工业与信息化、科学技术、财政、税务、国土、城管、环卫、质监、公安、交管等多个行政管理部门，起草相关法规和扶持政策，按照法定程序确定这些法规和政策。由发改委负责督查政策的落实。由城管牵头组建联合执法小组，负责市场运行监督执法，对于严重违法的建设、施工、运输和消纳处置单位给予公开曝光和依法处罚。
9、成立建筑垃圾资源化处置行业协会
产业的发展仅靠政府的推动是不行的，还必须依靠市场本身的力量和企业自身的力量。由于整个产业链链条较长，且利益关系的紧密性不强，所以成立建筑垃圾资源化处置协会，作为一个行业自我管理和自我促进的机构，十分必要。协会成员主要由建筑垃圾资源化处置产业链各环节的企业成员组成，包括产业链前端的技术研发机构、设计院、建筑施工企业、渣土运输、循环利用加工企业、工程咨询机构等。协会作为一个联系市场与政府的桥梁，一方面将产业链各个分散的力量组织起来，推动技术的研发与应用、加强产业链上下游企业的合作，同时，又可以汇总产业链各个企业的产业发展状况，有利于政府出台相关产业扶持政策。
(作者：张玉香 )
文章热词：湖南；建筑垃圾；回收回用；政策研究
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