荆门市城管局局长张勇

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

　　我受市人民政府委托，向市九届人大常委会第七次会议作关于《荆门市城市建筑垃圾管理条例（草案）》的说明，请予审议。

　　一、出台条例的必要性

　　随着城市化进程的加快和我市城市建设工作的全面推进，建筑垃圾产生量逐年增长，据统计，我市城区建筑垃圾年产量约为330万方，其中建筑渣土年产量约为280万方，装修垃圾年产量约为50万方。建筑垃圾处置需求不断增加，管理工作难度日益加大，各类矛盾较为突出：建筑垃圾随意堆放，偷倒乱倒现象屡禁不止；运输车辆超载、遗撒污染现象时有发生；建筑垃圾消纳场无统一规划，选址困难，建设滞后；建筑垃圾综合利用机制尚未形成，资源化利用率很低等。上述问题的存在，亟需建立相关制度予以规范。

　　1999年，市政府印发了《荆门市城市建筑垃圾管理实施办法》（荆政发[1999]36号），对建筑垃圾处置活动进行了规范。由于机构改革后，建筑垃圾管理责任主体发生了变化，该办法确立的处置模式、管理手段等内容已经与当前实际状况不相适应，现已废止。2005年住建部出台了《城市建筑垃圾管理规定》，但规定的内容不够具体，难以满足我市当前建筑垃圾管理工作的实际需求。为切实规范我市城市建筑垃圾处置管理，将建筑垃圾资源化回收利用统一纳入静脉产业园建设，建立建筑垃圾排放、运输、消纳等处置活动的长效机制，拟将现行有效的管理经验上升为地方性法规，为规范建筑垃圾管理提供重要的制度保障。

　　二、起草条例草案的过程

　　条例被列入2017年市人大常委会立法计划审议项目后，市城管局迅速制定工作计划，成立领导小组和起草工作专班，于2017年3月启动城市管理立法调研和起草工作。5月24日，市政府法制办和市城管局组织召开建筑垃圾管理立法调研座谈会，征求了各区城管局及行政管理相对人的意见建议，同时邀请市人大城环委、市人大常委会法工委给予了立法指导。6月中旬，起草专班完成条例初稿。7月中旬，市人大城环委、市人大常委会法工委、市政府法制办、市城管局组成联合考察组赴南昌、南通两地进行了考察学习。8月，市城管局组织召开专题讨论会，对条例初稿进行逐条讨论修改并发函征求各县市区政府（管委会）和市直有关单位的修改意见建议，同时在《荆门日报》、《荆门晚报》全文登载，广泛征求社会公众意见。起草工作专班根据各方面意见建议，对初稿进行修改完善，并组织法律专家对条例中涉及到的行政许可和行政强制内容进行了论证，形成了条例（送审稿），于8月23日报市政府。

　　9月，市政府法制办对条例（送审稿）进行了审查修改，书面征求了各县市区政府（管委会）和市直有关单位的意见建议，根据收集到的意见建议，市政府法制办组织专班集中研究修改。9月14日，市委常委、市政府党组成员赵俊组织相关部门召开了专题会，对有关问题进行了研究协商。最后，市政府法制办作了审查修改。9月18日，经市九届人民政府第22次常务会议审议通过，形成了提请本次市人大常委会审议的条例草案。

　　三、条例草案的主要内容及相关问题的说明

　　条例草案起草的主要依据是《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》等有关法律、法规，还参照了《城市建筑垃圾管理规定》，借鉴了南昌、南通、成都、西安等地的立法经验。条例草案包括总则、建筑垃圾排放、建筑垃圾运输、建筑垃圾消纳、监督与管理、法律责任、附则共七章43条，全文共计5500余字。

　　（一）关于条例草案的适用范围和概念界定

　　条例草案为了兼顾中心城区和各县（市）的适用问题，同时和《荆门市城市管理条例》的适用范围保持一致，规定了本市实行城市化管理的区域内建筑垃圾的排放、运输、消纳等处置活动及其监督管理，适用本条例。结合我市建筑垃圾管理工作的实际，参照《城市建筑垃圾管理规定》，条例草案将建筑垃圾界定为新建、改建、扩建、拆除各类建筑物、构筑物、管网、道路以及装饰维修房屋产生的渣土、废旧混凝土、废沥青及其它废弃物。

　　（二）关于明确政府责任和部门职责

　　条例草案第四条、第五条明确了县级以上人民政府的职责，建筑垃圾管理部门和街道办事处、乡镇人民政府的职责。第二十九条规定了城市管理、公安机关交通管理、住建、交通运输、环保等部门在建筑垃圾管理中的职责分工。第三十条规定了行政管理部门应当在建筑垃圾管理中实行信息共享，主要包括建筑垃圾排放处置许可、运输车辆抛撒污染查处、交通违法行为的查处、运输企业的道路运输经营资质、建筑垃圾消纳场所选址等信息的提供。

　　（三）关于行政许可的设置和行政强制执行的细化规定

　　条例草案第十条和第十七条分别对建筑垃圾处置（排放）核准和建筑垃圾处置（运输）核准作了相关规定。条例草案第四十一条对运输处置企业在运输中造成路面抛撒污染的代履行作了具体规定。

　　《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》将城市建筑垃圾处置核准列为行政许可事项，根据《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》的要求，城市建筑垃圾处置核准条件有6项，对建筑垃圾排放、运输、消纳等内容作了简要规定。考虑到建筑垃圾处置包含多个环节，各个环节责任主体不同，承担的义务也不相同，为规范行政许可行为，结合我市工作实际，借鉴成都、南昌、南通等地经验，条例草案将城市建筑垃圾处置核准细化为建筑垃圾处置（排放）核准和建筑垃圾处置（运输）核准两个方面。这样规定，有利于城市管理部门对建筑垃圾排放和运输等行为实行分类监督管理。行政强制法第五十二条对立即清除道路遗洒物的代履行作了特别规定，条例草案仅仅是对上位法的规定进行了细化，这样规定，进一步明确了运输企业的责任，减轻了环卫工人的劳动强度，既有利于减少道路污染的发生，降低道路扬尘污染，又保障了广大人民群众的出行以及生命财产安全。

　　根据行政许可法和行政强制法的相关规定，市城管局组织召开了专家论证会，对条例中涉及到的行政许可和行政强制执行的内容进行了专家论证。专家认为，条例草案中涉及到的建筑垃圾运输和排放两个环节的行政许可以及对代履行的细化规定，与上位法的规定不违背，不涉及对当事人人身权和财产权的限制，设定合法且有必要，没有侵犯、阻碍市场主体和老百姓的合法利益，能够更加有效地保护环境，优化环境，促进生态文明建设。

　　（四）关于道路施工、拆除工程、装饰维修的建筑垃圾管理

　　对道路施工、拆除工程、装饰维修的建筑垃圾的监管一直是我市建筑垃圾管理的重点、难点。条例草案第十四条、第十五条分别规定了道路施工、拆除工程的建筑垃圾管理，并结合我市违法建设治理的实际，对违法建筑拆除工程的管理责任主体作了特别规定，明确违法建筑拆除工程由项目所在地县级人民政府负责建筑垃圾处置及后续环境卫生管理工作。第十六条对装饰维修房屋的建筑垃圾管理根据有无物业服务企业作了不同规定。

　　（五）关于建筑垃圾的综合利用

　　为确保建筑垃圾实现综合利用，条例草案在各章均作了相应规定。第六条规定了建筑垃圾处置的基本原则。第八条对建筑垃圾分类回收利用作了具体规定。为推进建筑垃圾综合利用，第二十七条规定了禁止填埋、焚烧可以综合利用的建筑垃圾。第七条、第二十八条明确了政府引导综合利用的相关内容。

　　（六）关于法律责任

　　条例草案对现阶段管理实践中存在问题比较突出、上位法未作规范或者虽有规范但措施不足的部分管理内容，创设了行政处罚，如对混凝土搅拌运输车未安装防漏设备的，对建筑垃圾消纳场所未经批准关闭或者拒绝消纳建筑垃圾的，增设了相应的行政处罚；针对建设单位或者施工单位将建筑垃圾交给未取得《建筑垃圾准运证》的企业或者个人运输的，在《城市建筑垃圾管理规定》的基础上增设了责令停产停业的行政处罚；对建筑垃圾未进行分类的，对单位和个人违法行为的法律责任分别作出了规定。